REKRUTACJA

Nowe zasady rekrutacji do przedszkoli

Opracował: Marcin Majchrzak, prawnik, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie

Podstawa prawna:

Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.),
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.),
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.),
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz.U. z 2004 r. Nr 26 poz. 232 ze zm.).

Wraz z 18 stycznia 2014 r. weszła w życie kolejna w ostatnim czasie nowelizacja Ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2014 r. poz. 7). Dzięki temu zrealizowane zostało postanowienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. (K 38/12), stwierdzającego niekonstytucyjność art. 22 ust. 1 pkt 1 ww. Ustawy. Stosownie do tej regulacji minister właściwy do spraw oświaty na drodze rozporządzenia określał warunki i tryb przyjmowania dzieci uczniów do szkół i przedszkoli oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych. Większość zmian polega na przeniesieniu bezpośrednio do Ustawy o systemie oświaty przepisów regulujących zasady rekrutacji dzieci do publicznych przedszkoli oraz szkół, nie zabrakło także kilku nowych rozwiązań.

Przyczyny zmian

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądził o niezgodności zapisu Ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę do wydania Rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającym zasady, na jakich możliwe jest wydawanie rozporządzeń, a także wskazującym cechy, jakie powinno spełniać zgodne z przepisami upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w ustawie.

Jak łatwo się domyślić, upoważnienie zawarte w art. 22 ust. 1 pkt 1 uso. nie spełniało stawianych przez Konstytucję warunków, w efekcie czego wydane na jego podstawie Rozporządzenie utraciło moc od 19 stycznia 2014 r. Głównym argumentem, przemawiającym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, za koniecznością uznania art. 22 ust. 1 pkt 1 za niekonstytucyjny, było wydanie na jego podstawie rozporządzenia regulującego w zasadzie samoistnie (w oderwaniu od Ustawy o systemie oświaty) zasady i procedury rekrutacyjne do przedszkoli i szkół publicznych. W ocenie Trybunału kwestie te nie powinny być regulowane w drodze rozporządzenia, lecz bezpośrednio w Ustawie.

Celem rozporządzeń jest bowiem jedynie doprecyzowanie kwestii podstawowych zawartych w ustawach, natomiast w omawianym przypadku rozporządzenie pełniło faktycznie funkcję ustawy. Ponadto w razie wprowadzania zmian w rozporządzeniu słabszy jest czynnik kontroli nad nowymi elementami, wnoszonymi przez projektodawcę – zamieszczając tak istotne kwestie jak zasady rekrutacji do szkół i przedszkoli w rozporządzeniu, ryzykuje się więc utratą kontroli nad zmianami wprowadzanymi przez resort edukacji.

Określenie kryteriów rekrutacji

W dotychczasowym stanie prawnym nie istniały żadne, określone w Ustawie o systemie oświaty, jasne kryteria rekrutacji dzieci i uczniów, zarówno do przedszkoli, jak i szkół. Takie kryteria były co prawda częściowo doprecyzowane w Rozporządzeniu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, mogły być też dodatkowo uzupełniane przez szczegółowe regulacje zawierane w statutach poszczególnych placówek, ale takie rozwiązanie nie było prawidłowe pod względem prawnym i zostało również negatywnie ocenione przez Trybunał Konstytucyjny. Należy pamiętać, że wprowadzenie kryteriów naboru powoduje tym samym ograniczenie konstytucyjnego prawa do edukacji w stosunku do tych dzieci, które nie znalazły się w uprzywilejowanej grupie. Natomiast wprowadzanie tego typu ograniczeń w stosunku do konstytucyjnych praw (w naszym przypadku w stosunku do prawa do nauki, określonego w art. 70 ust. 1 Konstytucji) może nastąpić tylko w drodze odpowiedniego zapisu zawartego w ustawie (a nie w rozporządzeniu czy tym bardziej przedszkolnym statucie). Dodatkowo katalog kryteriów rekrutacyjnych zawartych w obowiązującym do 18 stycznia 2014 r. Rozporządzeniu został uznany za przygotowany w sposób wybiórczy i niepełny (nie przewidywał np. odrębnych zasad traktowania dzieci z rodzin wielodzietnych).

Po wejściu w życie nowelizacji kryteria rekrutacyjne zostały zamieszczone bezpośrednio w Ustawie, znajdując zastosowanie na poszczególnych etapach rekrutacji dzieci i uczniów do przedszkoli i szkół. Kryteria te będą się oczywiście różnić w zależności od typu jednostki (inne będą kryteria przy przyjmowaniu dzieci do przedszkoli, a inne przy przyjmowaniu uczniów do szkół), jednak w każdym przypadku mogą one zostać podzielone na trzy grupy.

Pierwsza grupa kryteriów to wskazane w Konstytucji potrzeby wynikające z umowy społecznej (pomoc państwa jest udzielana osobom, które z niezależnych od siebie przyczyn losowych znalazły się w trudnej sytuacji rodzinnej, finansowej czy zdrowotnej, a także tym, którym udzielenie dodatkowej pomocy uzasadnia się prowadzoną przez państwo polityką prospołeczną). W efekcie przy rekrutacji trzeba będzie uwzględniać m.in.:

wielodzietność rodziny kandydata,
niepełnosprawność kandydata,
niepełnosprawność rodziców i rodzeństwa kandydata,
samotne wychowywanie kandydata przez rodzica,
objęcie kandydata pieczą zastępczą.

Wprowadzenie tak licznych prospołecznych kryteriów naboru należy ocenić dwojako. Z pewnością osoby poszkodowane przez los powinny otrzymać opiekę państwa, konieczną do ich prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Z drugiej strony należy jednak pamiętać, że obdarzenie przywilejem danej grupy zawsze odbywa się kosztem większości społeczeństwa, a wskazane powyżej kryteria naboru mogą stać się polem do nadużyć, tak jak to miało miejsce do tej pory chociażby w przypadku licznych rozwodów rodziców tych dzieci, które dzięki temu mogły łatwiej otrzymać miejsce w przedszkolu. Dlatego też wprowadzanie przywilejów powinno odbywać się z uwzględnieniem ewentualnych efektów społecznych, jakie mogą one z sobą nieść – niewątpliwie projektodawca, chcąc pomóc matkom samotnie wychowującym dzieci, nie przewidział, że pomysł ten doprowadzi do zwiększenia się liczby samotnych rodziców. W trakcie prac nad ustawą słusznie zrezygnowano z obowiązkowego uwzględniania kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Takie rozwiązanie mogło doprowadzić do przyjmowania w pierwszej kolejności dzieci osób bezrobotnych, które mają większą możliwość osobistego zajmowania się swoimi dziećmi, niż rodzice pracujący. Należy zwrócić także uwagę na brzmienie nowego art. 20b Ustawy, zawierającego definicje "wielodzietności rodziny", a także "samotnego wychowywania dziecka". Chodzi tu zwłaszcza o wyłączenie z grupy osób samotnie wychowujących dzieci osób pozostających co prawda w separacji, bądź rozwiedzionych, ale wychowujących wspólnie co najmniej jedno dziecko z drugim z jego rodziców. Chodzi tu oczywiście o zapobieżenie przypadkom rozwodzenia się rodziców dziecka celem łatwiejszego otrzymania dla niego miejsca w przedszkolu. Problematyczne może jednak okazać się określanie przez przedszkole faktu wspólnego wychowywania dziecka przez rozwiedzionych rodziców. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem, które może w praktyce zastosować przedszkole, wydaje się być wprowadzenie do wniosku rekrutacyjnego odpowiedniego oświadczenia o ewentualnej odpowiedzialności karnej w przypadku złożenia przez rodzica fałszywego oświadczenia (na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu Karnego) – jednakże jest to rozwiązanie stosowane już w zasadzie powszechnie, oczywiście z różnym skutkiem.

Druga grupa kryteriów również ma charakter społeczny, koncentruje się jednak na tym, aby zapewnić jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący dziecko muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Podmiotem upoważnionym do określenia szczegółowych kryteriów tego rodzaju będzie organ prowadzący. Docelowo będzie mógł on wskazać nie więcej niż sześć kryteriów tego rodzaju, przyznając każdemu z nich określoną liczbę punktów (każde kryterium może mieć różną wartość). Pod uwagę może być brane np.: położenie placówki względem miejsca zamieszkania kandydata czy miejsca pracy jego rodziców, a także miejsce realizacji wychowania przedszkolnego czy obowiązku szkolnego przez jego rodzeństwo – w zależności od istniejącej w danej społeczności lokalnej specyfiki.. Powyższe rozwiązanie należy ocenić pozytywnie, ponieważ daje ono dość dużą swobodę organowi prowadzącemu, pozwalając na realizowanie polityki prospołecznej z uwzględnieniem lokalnej specyfiki. Trzeba jednak pamiętać, że i w tym względzie może dojść do pewnych nadużyć przy przeprowadzaniu rekrutacji, zwłaszcza w zakresie określania faktycznego miejsca zamieszkania kandydata do przedszkola.

Trzecia grupa kryteriów rekrutacyjnych będzie się skupiać na uzdolnieniach kandydatów, ich predyspozycjach, biorąc pod uwagę typ szkoły lub placówki, w której mieliby oni rozpocząć naukę (np. dobry stan zdrowia kandydata w przypadku szkół sportowych, odpowiednie uzdolnienia w przypadku szkół i placówek artystycznych). Konieczność zweryfikowania wymaganych przez poszczególne typy szkół i placówek uzdolnień wiąże się z wprowadzeniem dodatkowych sprawdzianów, które pozwolą na zdiagnozowanie posiadanych przez kandydata umiejętności. Przykładowo, w przypadku szkół sportowych mają to być próby sprawności fizycznej ustalone przez polskie związki sportowe.

Zasady rekrutacji do przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego

Nowelizacja Ustawy o systemie oświaty przewiduje, że nowe zasady rekrutacji do publicznych przedszkoli, a także publicznych innych form wychowania przedszkolnego (nowy art. 20c Ustawy o systemie oświaty) będą obowiązywać już z chwilą wejścia w życie nowelizacji. Nie przewiduje się w tym zakresie w zasadzie żadnych istotnych przepisów przejściowych. Procedura rekrutacyjna będzie rozpoczynać się od złożenia przez rodziców dziecka wniosku do dyrektora, przy czym będą oni mieli możliwość złożenia takich wniosków do maksymalnie trzech przedszkoli, chyba że organ prowadzący dopuści możliwość składania wniosku do więcej niż trzech wybranych przedszkoli. (nowy art. 20za Ustawy o systemie oświaty). Postępowanie rekrutacyjne w przedszkolu będzie przeprowadzane wyłącznie w sytuacji, gdy liczba zgłoszonych wniosków przekroczy liczbę wolnych miejsc. Ma się ono składać maksymalnie z trzech części. Kolejne etapy rekrutacyjne będą się odbywały wówczas, gdy po zakończeniu poprzedniego etapu wciąż będzie więcej kandydatów niż wolnych miejsc.

Etap rekrutacji

Wytyczne rekrutacyjne

I etap


Brane pod uwagę będą wyłącznie dzieci zamieszkałe na obszarze danej gminy

II etap


Jeżeli wciąż jest więcej kandydatów niż wolnych miejsc, pod uwagę brane będą następujące kryteria:
wielodzietność rodziny,
niepełnosprawność kandydata,
niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata,
niepełnosprawność obojga rodziców kandydata,
niepełnosprawność rodzeństwa kandydata,
samotne wychowywanie kandydata przez rodzica,
objęcie kandydata pieczą zastępczą.
Powyższe kryteria mają jednakową wartość

III etap


W sytuacji, gdy po rozstrzygnięciu II etapu okaże się, że część kandydatów osiągnęła równorzędne wyniki, należy przeprowadzić kolejny etap, podczas którego bierze się pod uwagę kryteria ustalone przez organ prowadzący, którymi mogą na przykład być:
dogodne położenie przedszkola, do którego ma być przyjęty kandydat, względem jego miejsca zamieszkania,
dogodne położenie przedszkola, do którego ma być przyjęty kandydat, względem miejsca pracy jednego z jego rodziców,
miejsce realizacji wychowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki rodzeństwa kandydata,
dodatkowe kryteria określone ewentualnie przez organ prowadzący (maksymalnie trzy),
kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata
Każde z powyższych kryteriów powinno mieć przyporządkowaną przez organ prowadzący liczbę punktów, przesądzających o podjęciu pozytywnej decyzji o przyjęciu kandydata. Zgodnie
z przepisami przejściowymi (art. 6 ustawy nowelizującej) w roku szkolnym 2014/2015 powyższe kryteria określane są przez dyrektora przedszkola w uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Również do obowiązków dyrektora należy w tym roku szkolnym określenie liczby punktów przyznawanych za poszczególne kryteria. Jednak do obowiązków wójta należeć będzie określenie kryterium dochodu na osobę
w rodzinie kandydata, o którym mowa w art. 20c ust. 5 Ustawy.


Jeżeli po przeprowadzeniu powyższej procedury rekrutacyjnej gmina będzie dysponowała wolnymi miejscami w danym przedszkolu, możliwe będzie przyjęcie kandydatów zamieszkałych poza jej obszarem – po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego w analogiczny sposób do powyższego (art. 20c ust. 7 Ustawy).

Przebieg postępowania rekrutacyjnego

Nowelizacja Ustawy o systemie oświaty przewiduje także wprowadzenie przepisów regulujących przebieg postępowania rekrutacyjnego oraz sposób dokumentowania spełniania poszczególnych kryteriów uwzględnianych przy rekrutacji. W każdym przypadku postępowanie to będzie rozpoczynało się od złożenia wniosku o przyjęcie do dyrektora przedszkola (nowy art. 20s Ustawy o systemie oświaty). Ustawa reguluje obecnie wymaganą treść takiego wniosku (nowy art. 20t ust. 1) oraz zakres dokumentów, które należy do niego dołączyć, aby potwierdzić spełnianie przez kandydata poszczególnych kryteriów rekrutacyjnych (art. 20t ust. 2). Ustawa zawiera też wymagania co do formy, w jakiej dokumenty te muszą być składane (nowy art. 20t ust. 3–6).

Ustawa określa również najważniejsze kwestie związane ze sposobem działania komisji rekrutacyjnej (art. 20zb). Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepisy te tworzą jedynie ogólne zasady funkcjonowania komisji, natomiast szczegóły powinny znaleźć się w rozporządzeniu, do którego wydania upoważnia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania nowy art. 20l Ustawy o systemie oświaty. Minister będzie musiał określić w rozporządzeniu skład i szczegółowe zadania komisji rekrutacyjnej, szczegółowy tryb i terminy przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego oraz postępowania uzupełniającego, a także terminy składania dokumentów.

Decyzję o przyjęciu danego kandydata będzie podejmować komisja rekrutacyjna, jeżeli został on zakwalifikowany w wyniku postępowania rekrutacyjnego oraz złożył wymagane dokumenty. Komisja rekrutacyjna będzie podawała do publicznej wiadomości listę kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danego przedszkola. W terminie siedmiu dni od dnia podania do publicznej wiadomości powyższej listy rodzic dziecka nieprzyjętego będzie mógł wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego przedszkola. W terminie siedmiu dni od otrzymania uzasadnienia rodzic będzie miał możliwość wniesienia do dyrektora przedszkola odwołania od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej. Dyrektor będzie zobowiązany do rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia komisji w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Na rozstrzygnięcie dyrektora przedszkola będzie służyła skarga do sądu administracyjnego (art. 20zc Ustawy). W efekcie wprowadzenia powyższej procedury uchylony został art. 14 ust. 4c Ustawy o systemie oświaty (który dopiero co zdążył wejść w życie 1 stycznia 2014 r.) zobowiązujący dyrektora przedszkola do zawiadamiania pisemnie rodziców o nieprzyjęciu dziecka do przedszkola.

Nowelizacja przewiduje też rozwiązania w zakresie przeprowadzania uzupełniającego postępowania rekrutacyjnego czy zasad przechowywania dokumentacji powstałej w toku procedury rekrutacyjnej.

Pozostałe zmiany wprowadzane nowelizacją

Ustawa nowelizująca zmienia lub doprecyzowuje także inne istotne zagadnienia. Po pierwsze, należy pamiętać, że oprócz określenia kryteriów rekrutacyjnych m.in. w przedszkolach (innych formach wychowania przedszkolnego), ustala ona te kryteria również w przypadku:

pierwszych klas publicznych szkół podstawowych i pierwszych klas publicznych gimnazjów (art. 20e),
pierwszych klas publicznych szkół ponadgimnazjalnych (art. 20f),
publicznych szkół policealnych (art. 20g),
publicznych szkół podstawowych sportowych, publicznych szkół podstawowych mistrzostwa sportowego, oddziałów sportowych w publicznych szkołach podstawowych ogólnodostępnych (art. 20h),
publicznych gimnazjów dwujęzycznych lub oddziałów dwujęzycznych w publicznych gimnazjach ogólnodostępnych (art. 20i),
publicznych szkołach ponadgimnazjalnych dwujęzycznych lub oddziałów dwujęzycznych w publicznych szkołach ponadgimnazjalnych ogólnodostępnych (art. 20j),
publicznych szkół podstawowych dla dorosłych, klas pierwszych publicznych gimnazjów dla dorosłych i publicznych szkół ponadgimnazjalnych dla dorosłych (art. 20k),
publicznych szkół i placówek artystycznych (art. 20n),
zajęć rozwijających zainteresowania lub rozwijających uzdolnienia organizowanych w publicznych placówkach oświatowo-wychowawczych (art. 20o),
publicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (art. 20p),
kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych realizowanego przez publiczne placówki lub określone ośrodki (art. 20q),
kwalifikacyjnych kursów zawodowych prowadzonych przez publiczne szkoły, placówki lub określone ośrodki (art. 20r).

Ustawa nowelizująca miała pierwotnie zmienić lub doprecyzować także inne istotne zagadnienia, wykraczające poza zasady rekrutacji do przedszkoli. Jednakże pod wpływem nacisku środowisk związkowych zdecydowano się przerzucić większość z pozarekrutacyjnych zagadnień do osobnej ustawy nowelizującej. Dotyczy to zwłaszcza:

wprowadzenia zakazu powierzania wykonywania zadań oświatowych osobom prawnym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego (zwłaszcza przez spółki prawa handlowego),
wprowadzenia możliwości zatrudniania w publicznej szkole podstawowej osoby, która miałaby za zadanie wspierać nauczyciela prowadzącego obowiązkowe zadania edukacyjne, lub nauczyciela prowadzącego opiekę świetlicową,
wprowadzenia zakazu oferowania i przekazywania szkole przez wydawców podręczników korzyści w związku z wyborem podręcznika.

Z istotniejszych kwestii wykraczających poza zasady przeprowadzania rekrutacji ustawa nowelizująca wprowadziła doprecyzowanie przepisów odnośnie przekazywania informacji dotyczących dzieci nieprzyjętych w danym roku do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, w związku z ubieganiem się o dotację celową (nowy art. 14d ust. 11 i 12, wchodzi w życie 1 stycznia 2015 r.). Zostało również ustalone umożliwienie zatrudniania w przedszkolach (lub innych formach wychowania przedszkolnego) specjalistów, którzy będą mogli prowadzić zajęcia wykraczające poza podstawę programową (nowy art. 6 ust. 6). Ponadto zostały uzupełnienie przepisy dotyczące zwrotu kosztów przejazdu opiekuna dziecka sześcio- i siedmioletniego (nowe brzmienie art. 17 ust. 3 pkt 1).